核心提示 据《中国青年报》报道，十余份生效判决，各路债权人和法官纷至沓来。连本带息金额达一两亿元的债务，压得贵州铜仁地区财政局喘不上气。

铜仁地区遭遇的政府债务难题已非个别现象。一些地方政府债台高筑，严重影响当地党和政府的执政能力，一些政策和措施难以贯彻执行，一些正常工作无法开展。国务院发展研究中心的一位专家指出，目前中国一些地方政府的债务风险已成为威胁中国经济安全与社会稳定的头号“杀手”，如何解决地方政府债务风险问题已成为当务之急。

金黔在线讯过去几年，在贵州省铜仁地区，“财政危机”的幽灵，压得当地的相关政府官员心力交瘁。“王局（长）点子（运气）过低，上任没多久就遇到了这样的事。又不是他惹下的。”将厚厚一叠法律文书搁在办公桌上，周一村连连摇头。

周一村，铜仁地区锦江河律师事务所副主任、律师，地区财政局聘请的法律顾问。他说的“王局”，是地区财政局局长王瑰。他说的“事”，是指不断有全国各地法院的法官找上门来，想把王瑰手中掌控的不多的财政资金掏出去，偿还旧债。

佳木斯法院的封条贴到了铜仁地区财政局财务室。

作为全地区的“钱袋子”，有关财政局的议论在当地炸开了锅

今年5月下旬，由东北向西南，斜穿中国数千公里的“对角线”，来自遥远的黑龙江省佳木斯市中院的几名法官，走进了铜仁地区财政局那栋条件简陋的办公楼。他们为执行佳木斯中院2002年7月17日作出的一份生效判决而来。

2000年，中国农业银行佳木斯分行宏源办事处以铜仁国债服务部为第一被告、铜仁地区财政局为第二被告，向佳木斯中院提起诉讼，称：1995年5月，原告与铜仁国债服务部在武汉签订《有价证券回购交易成交合同》，约定，原告在当年5月15日前将购券款2000万元汇出，对方于1996年5月15日上午9时将回购券款2516万元汇回原告账户。但是，对方迄今未归还该款。鉴于铜仁国债服务部系铜仁地区财政局批准成立，不是独立法人，不能对外承担民事责任，其民事责任应由上级主管部门地区财政局承担。请求法院判令二被告返还购券款2000万元，并支付相应利息。

随后，铜仁国债服务部作出“答辩”称：该部在武汉证券交易中心的席位，是由湖北省军区企业管理局及湖北红莲湖房地产有限公司负责运作，且其与湖北省军区企管局的协议约定只能在场内进行交易，按国家对证券交易的规定也只能在场内进行，原告所述交易违反了规定，应由实际办理交易的红莲湖房地产公司承担责任。同时，红莲湖公司已归还原告1000万元款项；该部经工商行政管理局登记注册，具备法人资格，依法应独立承担民事责任，相关责任与地区财政局无关。

铜仁地区财政局没有答辩。

在两被告经传唤未到庭的情况下，佳木斯中院作出判决：原黑龙江农垦信托驻武汉办事处（撤销后债权债务由原告承接）与铜仁国债服务部签订的合同，超出国家相关规定，属无效合同，铜仁国债服务部应给付原告回购款及逾期滞纳金3000万余元。国债服务部虽领取了营业执照，但不具备独立承担民事责任能力，因此，铜仁地区财政局是本案的资格合适的被告，承担连带清偿责任。

两被告在规定时限内未提起上诉，并未主动执行生效判决，佳木斯中院遂“劳师袭远”，到铜仁强制执行。

一度，铜仁地区财政局财务室遭到查封。“就连局里职工集资建房的3亩多土地，也被查封了。据说正在评估，准备拍卖。”财政局办公室一位工作人员说。“他们还到铜仁工商银行、农业银行、建设银行、中国银行查封地区财政局账户……”铜仁地区行署的一份材料这样表述。

作为全地区的“钱袋子”，人们对铜仁地区财政局的命运议论纷纷，一时间在人口不到20万元的铜仁市区炸开了锅。此前，贵州省仅发生过乡镇一级政府部门被法院查封的事。地区财政局被查封，成为街谈巷议的话题，震荡余波至今未息。

财政局一位人士讲述了“惊险”一幕：“局里仅有的一辆‘帕萨特’轿车到机场送人，被法官跟踪上了，要抢钥匙。最后是周围的老百姓以为有人在抢劫，围上来，方才作罢。”

“他们动不动就说要拘留人。查扣物件时都没让我们在场，一本固定资产账本现在还没找到。”财政局一位财务人员补充说。

双方的“斗智斗勇”似乎自始至终都在进行着。“由于未让法官复印财政局职工集资建房土地的有关材料，我被他们双手反扭，从局办公室一直被扭到科办公室，要求我开门。他们自己翻查档案，那块土地的批文此后就不见了。”铜仁地区国土局地籍管理科负责人说。

“那段时间，如何保护王局（长）是我们不得不考虑的问题。毕竟，拒绝生效判决的执行，法院可以拘留被执行人的法定代表人。”铜仁地区行署一位官员私下说，“一旦保护不好，王局（长）的人身安全受到影响，政府的威信何在？你说他是英雄还是什么好呢？他又不是个人违法乱纪了。”

尽管如此，佳木斯法官们的远征看上去效果有限。

大约一周后，他们返回佳木斯，铜仁的一切又恢复正常。

最新的消息说，铜仁国债服务部向佳木斯中院提起了中止执行的申请，佳木斯方面裁定予以驳回。

事情还远远没有结束。

十余份生效判决，债权人来自五湖四海，连本带息金额达一两亿元的债务，压得铜仁地区财政局喘不上气

事情不会就此结束，不仅是因为佳木斯的判决，更因为在这份判决之外，出于相同的案由，至少还有十余份生效判决，沉重地压在铜仁地区财政局身上。

周一村开出的一份单子显示，这些诉讼的原告来自“五湖四海”，判决年份可以追溯到8年以前。

还不止以上所列各项。

“铜仁国债服务部被要求偿还的本金累计达8893万元，加上利息等约一两亿元，本来就已十分脆弱的地区财政如何承受得起？”周一村说。

“铜仁地区是老、少、边、山、穷地区，经济基础十分薄弱。2003年地方财政收入才5．2亿元，而地方财政支出高达20．7亿元，财政供养人数12万人，连发工资都靠国家大量补贴和财政转移支付才能勉强维持。外地法院的强制执行，将严重影响铜仁地区政府职能的履行及社会的稳定。”铜仁地区向国家有关方面递交的一份反映材料如是陈述。

铜仁地区财政局有关人士透露，前述将财政局列为被告的案件，局里都无人出庭，最终遭致缺席判决，个中重要原因，就是“打官司的差旅费也支付不起”。

“根据《民法通则》有关规定，铜仁国债服务部完全是具有民事责任承担能力的独立法人。铜仁地区财政局被牵扯进去，没道理。”周一村认为。他概算，所有官司打下来，没有几十万甚至上百万元肯定不行。“如果当初出庭应诉了，结果应该不会这样糟糕。”他说。

正是由于“不用法律武器吃了亏”，佳木斯的法官离去后，铜仁地区财政局下决心延聘周一村担任法律顾问。

系列诉讼源头还有被告，铜仁国债服务部7年没要回一分钱，解不开的连环“执行难”

其实，在佳木斯的法官抵达铜仁之前，其他各路债权人和法官已经纷至沓来。“但他们了解到我们的实际困难后，都比较通情达理，持协商的态度。佳木斯的情况特殊一些。”铜仁地区财政局有关人士用“闹得铜仁鸡犬不宁”来形容这种“特殊”，“执法也应该文明嘛！”他说。

铜仁地区行署一位官员抱怨：“其实，我们也是受害者，甚至是最大的受害者。我们不是拒绝执行，关键在于，我们首先要在真正的加害者那里有个执行的结果。好比‘连环套’，上游的‘执行难’不解决，下游的‘执行难’就解决不了。”

作为所有一系列诉讼的“源头”，这位官员所称的“受害”情节，见于1997年铜仁国债服务部向铜仁地区中院递交的一份诉状。该诉状称：

1995年3月，被告湖北省军区企业管理局以其盖有公章的两封函件介绍冯某、吴某到原告处，洽谈做国债交易业务。二人称企管局有4亿多元资产，是一家很有实力的部队企业。随后，原告负责人钱某应邀前往武汉考察。

不久，原告、被告双方签订《委托协议书》，由原告提供业务章一枚，委托被告进行国债交易，代表被告签字的是李某。随即，被告经过多方策划，以不具备入会条件的原告的名义，获取武汉证券交易中心正式会员资格及655号席位。

此后，原告派员到武汉才了解到，被告将席位交给了李某任法定代表人的第三人———湖北红莲湖房地产开发有限公司运作。第三人利用席位拆借资金1．03亿元，挪用于房地产开发。当原告要求被告按协议清偿债务时，被告法定代表人以此事是前任法定代表人个人所为，一推了之。被告与原告合作是假，共同与第三人利用原告名义套用资金是真，其行为属欺诈。

1997年6月7日，铜仁地区中院作出判决，认定：655号席位所拆借资金尚有8893万元未归还给被拆借人。原告与被告签订的《委托协议书》无效，上述所拆借资金本金及利息，由被告偿付给原告，再由原告偿付给本案以外的被拆借人。第三人承担连带清偿责任。

湖北省军区企管局及红莲湖公司未就判决提起上诉。

“遗憾的是，一晃7年多过去了，我们先后10多次前往武汉执行此案，都被对方以军产不能执行、经费困难、企管局已撤销、同样上了红莲湖公司的当等理由推托、拖延，迄今没能执行回来一分钱。”铜仁地区中院执行局一位法官说。

“我亲眼见到的佳木斯法官的执法程序，应该是合法的。”与“大众说法”不同，该院另一位法官对佳木斯法官远征铜仁强制执行的一些做法，道出了一句“同病相怜”的评价。

“为服从大局，2001年3月，在全国‘清欠办’、财政部督促下，地区财政局向财政部借款清偿655号席位部分债务。从今年起，这笔钱按要求要由地区财政分3年扣还财政部。这无疑会进一步增加地方财力的紧张度。”铜仁地区财政局有关人士说。

面对“655号席位案”造成的越来越严重的“内外交困”，近年，铜仁地区通过各种途径，进行了不厌其烦的反映，呼吁国家有关部门及机构帮助尽快落实1997年6月7日判决的执行，以早日解开“执行难”的“连环套”，避免地区财政陷于尴尬境地。

“请求”两个字，在反映材料中比比皆是。然而，到目前，这些反映与呼吁并没收到实际效果。

“迫不得已，我们将采取在武汉市公开张贴或通过新闻媒体发布‘悬赏举报被执行人财产公告’、‘限制被执行人负责人高消费公告’等法律允许的一切必要措施推动执行。”铜仁地区中院有关法官透露。

“行骗者常常是利用了我们信息闭塞，又急于发展、发财的心理。”反思过去，中共铜仁地委一位官员承认。

据透露，铜仁地区“655号席位案”的相关责任人，受到了免职处理。 （记者 谢念）

法学家：铜仁地区财政局应承担法律责任

中国政法大学副教授何兵认为，铜仁地区财政局的尴尬遭遇，从一个角度说明不允许政府经商的必要性和严肃性，包括政府不能进行信用担保。“政府经商或担保，即使出发点是善意的，市场风险也不会因为政府的善意而转移。政府参与市场活动失败，就必然遭遇信用危机，铜仁地区财政局就是一例。”

北京市优仕联律师事务所律师陈岳琴博士说，这个案例有助于人们特别是行政官员树立这样一种观念：政府参与经济关系时不应享有特权，政府的市场行为不能豁免，应和公民法人一样平等地承担法律责任。“这个执行案件并不因涉及铜仁地区财政局而特殊，执行生效判决不能因‘政府’而绕道。”

陈岳琴说，随着我国市场经济的发展，政府机关以市场主体身份参与经济活动越来越多，从而导致经济纠纷也越来越多。在纠纷各方不能协商解决的情况下，诉诸法律是正常和理性的行为。法律面前一律平等，不论是公民、企业还是政府机关，都要承担因不履行义务而导致的责任。生效的法院判决，不能因为被执行人是政府或强势企业而可以有执行上的折扣。

陈岳琴认为，本案中，佳木斯中院的法官对铜仁地区财政局的强制执行并无不当，完全是按照《民事诉讼法》中有关执行的程序进行的。对拒绝履行生效判决的一方当事人，法院可以因对方当事人的申请，进行强制执行，这一点法律规定很明确。政府当事人也是一样，只要有财产，法院就可以执行，所以佳木斯法院见到土地使用证就执行，见到车子也执行，这都是在依法办事。铜仁地区财政局不能以“老少边穷地区”、“几百万人要吃饭”为借口拒绝执行，而应该想办法把钱找回来。

何兵教授说，政府作为特殊法律主体，只能轮换，不能破产，不适用《破产法》，但是这不意味着政府可以免责。具体到本案，铜仁地区财政局可以想办法解决债务问题。但他强调，政府作为行政单位，一些特定资产是不能被扣押拍卖，用来偿还债务的，比如，公安局警用车辆和监狱的狱所等。至于哪些政府资产可以进入还债程序，从我国现有法律来看，没有明确界定，属于“盲点”。（记者 万兴亚）

财政部财政科学研究所副所长刘尚希：警惕财政兜不住底

“财政是以国家政治权力为依托的，怎么会有风险呢？”1997年，当刘尚希和其他几个学者将一个关于财政风险的报告递交给有关部门时，得到这样的回答。

今天，财政风险却实实在在地发生了。不单单是贵州铜仁地区财政局被法院贴上了封条，就连某省的财政厅也遇到了同样的问题。当时，省委书记急得团团转，无奈，只好出面与最高人民法院协调，才暂时把风险避让过去了。

“还好，目前只是部分地方财政的危机，但也应当引起大家的警惕。”现任财政部财政科学研究所副所长刘尚希说。

“通俗讲，财政风险就是发生财政危机的一种可能性。”刘尚希这样解释。他说，如果金融出了问题，财政可以去救，可财政出了问题，就没人能救了。因此，财政风险是不能赌的，“可现在许多地方就是在赌，赌财政危机不会在本届政府发生，不会在任期内发生”。

刘尚希认为，无论是铜仁地区或者是中国其他一个地方政府，目前都不可能宣告破产。因为，无法可依。更因为，没有人敢宣布。因此，刘尚希判断，按照中国的国情和惯例，地方政府出现财政危机，上一级政府自然会替它买单。

全国各地财政到底负债多少？这是个连刘尚希这样天天与各地财政官员打交道的专家都说不清的问题。他说，地方政府负债“最主要的问题就是说不清楚”。

许多地方都流传着这样一句话：新官不理旧账。刘尚希说，这个旧账正是负债。新官之所以不愿意理旧账，一是怕影响招商引资，二是怕影响地方形象。

刘尚希解释，当下地方政府负债主要有两类：直接负债和或有负债。所谓直接负债，就是政府明面上的欠款，如拖欠的工程款等；而或有负债更具隐蔽性，是政府潜在的负债，或隐性负债，如市政府为修环路为其所属的城建公司借款提供担保，又如个别地方在招商引资过程中对资方许下的种种承诺。这些担保和承诺一旦出了问题，最后就成了地方财政的负债。

让刘尚希担心的是，一些地方政府和部门仍然在拼命地追求GDP，在他们的眼里，风险没有发生就是没有风险。

“这与我国的制度安排有关。”刘尚希说，通过20多年的改革，我国已形成了一个有效的激励机制，各个不同层次的利益主体都有了强烈的利益动机。企业（包括金融企业）、个人、各级政府及其各个部门的利益日渐清晰，由此形成了一种以“逐利”为动力的竞争局面。但另一方面，风险责任的界定却相当模糊，甚至根本就没有界定，仍在吃“风险大锅饭”。这导致公共风险扩大，最后不得不由政府财政来兜底。(记者何磊)　

地方政府债务五大特点　

规模庞大，结构分散

目前，中国地方政府所负各种债务的总体规模相当庞大，在某些地方，地方财政已超负荷运转。省、市、县、乡镇各级政府均有不同形式的举债欠账行为，地方政府的层级越低，负债欠账的相对规模越大，债务负担相对越重，越容易引发各种社会问题。

隐蔽性强，透明度差

由于地方政府举债属非法或违规行为，因此，各级政府举债大都巧借名目，遮遮掩掩，不愿说实话。加之地方政府缺乏信息披露机制，透明度差，因此，谁也说不清地方政府债务规模究竟有多大。

缺乏统一口径，缺少预警机制

目前，对于地方政府的负债欠账项目，各级政府均缺乏统一的统计数据，甚至连统一的统计口径都没有。负债率、偿债率等监控指标无法运用，债务预警机制因而也无法建立。

违约率高，副作用大

由于地方政府在债务关系中属于强势一方，因而地方政府的债务违约率高。这不仅破坏了金融市场的信用秩序，也危及地方政府的信誉和权威，对社会稳定构成潜在威胁。

缺乏统一管理，呈现加速倾向

由于缺乏统一的地方债务管理机构和科学的管理办法，地方政府债务规模呈加速上升趋势。