Storm King：A Typical Case on Environmental Public Interest Litigation

《世界环境》杂志2006年第6期

文／陈岳琴

    Storm King一案被美国法律专家和环境保护主义者认为是美国现代环境法的奠基之作，因为它为环保组织开启了一扇门，即确立了通过诉讼保护美学和其他非经济利益的司法审判标准。这一案例开创了律师和非政府组织利用诉讼来推动环境保护的新时代，并且直接促成了美国自然资源保护委员会（The Natural Resources Defense Council，NRDC）和环境保护基金（Environmental Defense Fund）的成立。该案尤其呈现了一种包括立法、直接参与政府行政、媒体和公共关系高度结合的新环保方法。

该案发生在1965年，是保护哈德逊优美环境协会（Scenic Hudson Preservation Conference，以下简称协会）诉联邦电力委员会的实际案例。［Scenic Hudson Preservation Conference V. Federal Power Commission （1965）］该案的起因是两者在是否应该在位于 纽约市北面著名的哈德逊（Hudson）河上的Storm King山上建一座水力发电站问题上产生了争议。

    20世纪60年代初，纽约一家颇具影响力的电力公司Consolidated Edison（以下简称Con Ed）提出在Storm King山上建造一座泵式储蓄水电站，以缓解纽约城电力使用高峰期的供电压力。该电力公司计划，在低峰值期间，由位于该山山脚的一家发电站通过直径为12.2米的管道来将水运送到容积为272.77亿升、表面积为约100.05公顷的蓄水池中。该蓄水池相当于一个巨大的蓄电池，在纽约市用电高峰期时放水发电。然而，一个大问题就是：如果要造这个蓄水池，就要“改造”山顶。此外，水电站产生的电将通过塔上距地面45.72米高的输送线传送到纽约市，而这需要在居民区中开辟一条38.1米宽的道路。

    Con Ed公司对这个计划非常热心，因为该计划在没有污染环境的前提下为其潜在的客户提供能源，从而轻轻松松地为其带来利润。一些地方居民也赞同这个工程，因为它能带来就业机会和经济收益。然而，另一些居民则持反对态度，认为该工程的建设将会对具有重大历史、文化、自然价值的哈德逊高地造成损害。哈德逊河是美国早期的主要商业和贸易路径之—。在许多早期美国作家的作品中，以及被称为哈德逊河流派的画家作品中均描绘了哈德逊高地。

    这些持反对意见的地方居民是富有且世故的环境保护主义者。1963年11月，一位名叫史蒂芬·杜根（Stephen Duggan）的保护主义者、华尔街律师组建了保护哈德逊优美环境协会，该组织在成立不久之后就展开了对Con Ed的战斗。该组织与一些当地优秀的律师事务所、公关公司以及基金资助的专家们开展了合作。该组织拥有3名专职人员和大量的志愿者，为提高公众环保意识，他们每月派发24万封邮件，并接收来自48个州和14个国家22万人的捐助。该组织的做法还受到政府官员（例如Robert Kennedy）、名人（例如歌手Pete Seeger和演员James Cagney）、以及诸如塞拉俱乐部（Sierra Club和奥特朋协会（Audubon society）等自然环保组织的大力支持。在协会的大力宣传之后，此前出于工作机会和经济利益等考虑而支持该工程的居民也开始厌恶该项工程，甚至Con Ed公司的股东也将自己的股息捐给协会，以帮助该组织与工程进行抗争。与此同时，当地的两个镇也加入到反对拟建电力线和传输塔的战斗中。

    除了宣传之外，该协会还极力反对联邦电力委员会（FPC）批准该工程。协会提出的诉因是工程存在美学和文化损害，而这两种因素是联邦电力委员会在颁发许可证时一般不需要考虑的因素，通常联邦电力委员会只要考虑发电站是否需要或工程公司是否有能力建造电站。Con Ed公司称，协会的顾虑是“一些当地梦想家”的“以自我为中心的抱怨”。结果，联邦电力委员会在举行公开听证会之后，批准了该工程。

    然而，哈德逊高地的价值并不仅仅是自然的美丽和历史意义。哈德逊河是孕育多种多样娱乐业和渔业的亚特兰大海岸两大基地之一。其中最重要的渔业产品是带状鲈鱼（striped bass），占据了美国带状鲈鱼市场供给份额的60%到80％。一位报告人（也是一位渔民）对电站的非法排放带来的损害非常沮丧。他将手头拥有的电站引水处大量鱼被损害的证据呈给了联邦电力委员会。然而，联邦电力委员会认为这些证据是“不相关的”，认为在其决策时不可能考虑环境因素。1965年3月，联邦电力委员会颁发了工程许可证。

    于是，该协会向法院寻求帮助。在一位受人尊敬的律师劳埃德·加里森（Lloyd Garrion）的帮助之下，协会向第二巡回上诉法院提起了对联邦电力委员会的诉讼。自然资源保护委员会（NRDC）是这样描述这场诉讼的：“鲜有联邦司法机构否决诸如联邦电力委员会等管制性机构的决定的先例，而且传统上法官并不情愿处理专业之外的技术事项。但加里森并不打算以技术问题作为切入点；相反地，他论到……联邦电力委员会没有按照《联邦电力法》（1920年）的规定遵行其有职责保护公众利益的国会命令，没有充分地考虑与公众利益相关的所有因素，即Storm King的美学和历史价值。”

    在法庭听证时，Con Ed公司的律师兰德尔·勒博夫（Randall Leboeuf）傲慢地表示，原告只是一些“井底之蛙”，并论说Storm King在电站工程完工后将会更加美丽。Con Ed公司最主要的论点是，协会并没有诉讼资格。在当时，由于法院普遍认为经济利益是起诉的必要条件，因而这个论点并非毫无道理。自然资源保护委员会的律师罗伯特·肯尼迪（Robert Kennedy Jr.）举出了下述的例子来支持其论点诉讼资格的规则：例如，如果某人提出一个将大峡谷（Grand Canyon）填满旧轮胎的建议，一些环保主义者就会跳出来说因为我们爱大峡谷所以要起诉他们。这时法院就会问，那大峡谷是你们所有的吗？环保主义者就会说当然不是。若此，法院就会说，那你们没有诉讼资格，因为你没有显示出对该结果的具体利益。也因为此，诉讼资格规则从一开始就将环保主义者拦在了法庭之外。

该案里程碑式的判决认为，协会有法律资格来决定对联邦电力委员会提起诉讼，并最终要求联邦电力委员会重新对其此前未考虑的环境因素予以考虑。这是司法史上环境保护团体第一次被允许提起保护公共利益的诉讼，尽管在该案中，原告方还是提出其具有一些经济利益。法院认为，在该案中，协会是受损方，因为相关法规规定，联邦电力委员会需要在做出许可决定时考虑娱乐业利益。换句话说，在该案之后，“如果你对诸如河流或公园等公共所有的资源拥有某种利益，如果你在其上泛舟、钓鱼、远足，而某些人将要损害审美的价值或者娱乐价值，那么你就有起诉的资格。”该案的判决开启了环保团体以保护环境的名义起诉政府的大门，并明确了在大量环境法规中“公民诉讼”（citizen suit）条款的应有之义，即公民执行是环境法规执行的重要组成部分。

    在协会取得重大胜利之后，情况出现了扭转。为了回应法庭的决定，Con Ed公司对电力生产替代方案进行了研究，并创立渔业政策委员会，最终的研究结果是，所有的替代方案都不可行且对渔业的影响并不重大。Con Ed公司同意对该工程做出一些改变，包括将电站着地建设、将输电线从抱怨的邻居上方移开，在入口处设置鱼类监视屏，并建立多样的公园和娱乐设施。协会对此并不满意，又对Con Ed公司提起了诉讼。这次，上诉法院认可了联邦电力委员会已经施行的必要程序，且维持联邦电力委员会对该工程做出的许可。

    看起来，协会在这场仗中被打败了。然而，它在另一件事上却找到了制胜秘方。Con Ed公司另一个在哈德逊河上施行的工程中有一个称为印度点（Indian Point）的地方，在该点处有一个核反应堆。检查机构不仅发现该核反应堆将会对渔业造成严重的影响，也发现联邦电力委员会最初的关于Storm King工程对渔业的影响的结论是错误的。联邦电力委员会认为，在引入水时只会造成3％的鱼死亡，而检查机构发现，印度点工程每年将会杀死上亿吨的小鱼和幼苗，运行10年后将会导致带状鲈鱼减少1/3。而Storm King工程的引入水量是印度点工程的2倍，根据合理的推定，该工程将会造成印度点工程二倍的影响。因此，1974年5月，上诉法院做出因为出现新的渔业影响数据而需要重新听证的决定。

    至此，Con Ed公司已经在Storm King工程上耗费了10年的时间，而该工程仍未动工，且在与协会的这场战斗中花费巨大。雪上加霜的是，其他团体也开始就Storm King工程以及其他环境违法行为提起了诉讼。不得已，Con Ed公司与协会、各个联邦和州机构以及其他组织进行了协商。1980年12月，各方代表最终达成了一项协议，并签署了称为“哈德逊河和平条约” （Hudson River Peace Treaty）来阐明协议条款。其中最重要的条款之一就是Con Ed公司放弃Storm King工程的许可证，并将该地段捐赠用于公共和娱乐业。

    该案持续了15年，协会终于取得了最终的胜利！