北京陈岳琴律师事务所主任 陈岳琴
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一、公益律师的定义
按照日本小岛武司教授的说法“能站在公共立场对社会不断提出问题的律师被称为“公益律师”（Public Interest Lawyer） 。
公益律师区别于私人律师的主要区别在于“公益”，即为公共利益而诉讼，他们有强烈的社会责任感，并能通过公益诉讼的扩散性影响社会公众和政府公共决策，从而推动法制变革，或是通过诉讼过程中发现的问题，及时对立法提出建议，并广泛参与社会政治经济生活等等。
公益律师以始终专注于公共利益的保护为特征。公共利益的最大保护者应该是政府，根据社会契约原理，政府正是基于公民的一致同意授权，管理公共事务的。公民则通过纳税来支持政府正常管理公共事务。
然而政府总有懈怠、疏于管理公共事务的时候，而私人（包括企业）在利益最大化动机的驱使下，往往不惜侵害甚至牺牲公共利益来达到自己的目的，这就是所谓“公地的悲剧”（Tradigy of Common）。然而，公共利益实际上又是私人利益的不可分割的部分，公共利益的受损，必然导致私人利益的损害。因此，作为对权利和利益最为敏感，又最有能力争取获得权利和利益的律师，就经常会站出来，保护公共利益。就我个人的经验和体会，我做公益律师都起始于我本人的私人利益受损或面临受损，比如，阻止北京动物园搬迁案，就是考虑到如果北京动物园搬到远郊区县，则我和我的女儿可能一年一次去动物园的快乐时光都没有了。商品房小区人防工程案也是由于地下人防居住了大量闲杂人员，他们用煤气罐烧饭做菜，随时可能引发火灾，威胁我们楼上居民的安全。
当然，也许很多公益律师提起公益诉讼的目的完全与个人目的无关，但是他在总体上增进了制度福利，因此，他本人也是受益者。
我这样写想要说明的观点是：公共利益是与每个人的私人利益密不可分，甚至唇齿相依的，因此，每个人都应该付出更多时间和金钱来保护公共利益。
二、公益律师的主要工作
公益律师主要通过公益诉讼、立法建议、参与社会公共生活等工作来保护公共利益。
1．参加公益诉讼。
公益诉讼起源于罗马法，是相对于私益诉讼而言的。在罗马法时期，诉讼可以分为公益诉讼和私益诉讼两种形态。“私益诉讼”是为保护个人所有权利的诉讼，仅特定人可以提起；“公益诉讼”是为保护社会公共利益的诉讼，除法律有特别规定者外，凡市民均可提起。由此可见，公益诉讼是指有关的国家机关、社会团体和个人，对侵犯社会公共利益的行为,依法向法院提起的诉讼活动。公益诉讼，与私益诉讼相比，具有维护公共利益的特性；提起的主体具有广泛性、当事人双方的不相当性、其判决的效力及于整个社会，对所有社会成员都发生效力等特点。
本人对“公益诉讼”外延的理解，只要案件的结果保护了公共利益，即使是通过私益诉讼的形式来完成的，也应该划为公益诉讼的范畴。比如，本人代理的某小区业主诉园林管理部门行政不作为案、诉人防工程管理部门财产权纠纷案，从形式来看，都是私益诉讼，但是，其诉讼结果使得北京市3000多个商品房小区绿地竣工验收问题进入政府监管视野、海淀区人防办出台文件规定今后五年内商品房小区配建的防空地下室不再让开发商建设的规定，则显然具有不可估量的公益价值，因此，应列为公益诉讼范畴。这可能是对公益诉讼的最宽泛的一种理解。
总之，公益律师以其丰富的诉讼经验和娴熟的诉讼技巧，参与到公益诉讼中，使得公益诉讼在制度、政策的制定和运作方面的影响大大增强，公益律师的专业操作和律师在社会生活中的特殊地位和影响，有利于实现通过公益诉讼影响未来的公共决策的目的。正是通过公益律师的参与和努力，公益诉讼不仅实现了私权利的救济，而且成为与政府和企业对话的契机和场所，成为号召民众关注和维护自己切身利益的旗帜。
在美国，公益诉讼的主要形式有三种[1]：
（1）、集团诉讼，即主要通过团体提起诉讼来保护社会利益。这些团体包括对消费者、公害受害者、外藉劳工等的多种保护组织，从形式上看，既包括官方的机构，也包括非政府机构（NGO）。
（2）、告发人诉讼，这是在英美法国家实行的一种诉讼形式，是一类允许个人或团体代表政府起诉不法行为人的诉讼。在提起告发人诉讼后，如果胜诉，则该私人告发人可获得对赔偿额的分配（详见下文“告发人诉讼”）。
（3）、实验案件，是当事人为确定一项重要的法律原则、法律权利或法律的合宪性而提起的诉讼。实验案件也是通过私人诉讼实现社会公共利益的一种方式。实验案件最大的优势是，它不存在律师的利益冲突。在实验案件中，当事人可能通过实验而得到最好的法律服务。由于实验案件本身较少涉及经济利益，因此，是否代理实验案件可以说完全取决于律师对社会公益的意愿。
2．提出立法建议，影响政府公共决策。
著名法学家弗里德曼早有断言：“当代发展中国家的律师必须成为制定发展计划的积极负责的参与者。律师工作日益重要的作用，既非诉讼，也非解决争端，而在于决定政策所及的范围及其制定。”律师是一个国家各个层面的社会组织及国家机构管理人才的不可替代的独特的后备资源。公益律师的本质属性是社会法律工作者。他们既不同于国家机关的执法者，又不同于民间从事法律服务的自由职业者，他们一般具有较高政治素质、法律业务素质和执业技能，同时受到律师执业规范、道德规范以及行业内部纪律规范的约束。
律师对于公益诉讼的倾情参与，使得公益诉讼在制度、政策制定和运作上的影响大大增强，不仅实现了私权利的救济，而且成为政府和企业对话的契机和场所，成为号召民众关注和维护自己切身利益的旗帜。诉讼的姿态本身，就可以迫使政府或垄断部门对自己的法规或惯例进行“第二次思考”。那些显然具有公益性的诉讼，即使法院没有受理，或者受理之后没有给予公正的审理，通过媒体的报道和民众的辩论，民众注意到了那些被指控的法规或惯例的不合法、不合理，并作出自己的判断，也有助于启动一个社会对话的过程。
比如最近我们提起的关于怒江环境保护的公益诉讼，并没有走上法庭。我们一共给国家环保总局发了三封律师函，第一封律师函发出后，没有什么回音，我们就发了第二封律师函，国家环保总局给回了一封函，没有太多实质性内容。可是当第三封律师函发出，并且限期回函，否则我们准备起诉的时候，国家环保总局就坐不住了，他们三个司局长停下手头一切工作来应对我们的律师函，很快作出回复，并邀请律师探讨和解方案。我们的诉讼目标很快实现了。这就是公益诉讼对政府公共政策的不可估量的影响。这一影响在我们所有的公益诉讼案例中都能看到，比如前面提到的北京动物园搬迁案，最终是促成了建设部修改《城市动物园管理办法》相关条款的修改。在城市出租汽车经营权案中，我们北京陈岳琴律师事务所和中国人民大学法学院经济法教研室合作开展课题研究，写出了五篇研究论文，其中的一项核心成果是设计出了《城市出租汽车管理条例（模范文本）》，在《经济法学评论》上专题刊登，为政府经济体制改革和决策提供参考。在人防工程案中，我们也向全国人大常委会《物权法》起草小组提出了相关立法建议。今年我们计划中的农村义务教育公益诉讼案，也将对我国修订中的《义务教育法》提出相关立法建议。
3．参与社会公共生活。
根据我国《律师法》，律师的任务和作用，一是为社会提供法律服务，二是维护委托人的合法权益，三是维护法律的正确实施，四是监督国家机关秉公执法，促进社会民主法制建设。在构建和谐社会和法治国家的进程中，中国律师无疑应当具有更积极、更崇高的职业理想，律师不但应该是解决实际问题的能手，还应当是一个社会活动家，是社会公共生活的积极参与者。而公益律师的这种献身精神是社会改革的助推器，公益律师有意识地通过多种方式参与社会政治生活，并通过多种方式影响主流政治力量改进社会生活的方方面面。在中国法治化进程中，公益律师必将成为中坚力量。
贺卫方教授曾撰文说，在当今世界，一个饶有兴味的现象是，凡是法治发达国家，律师的用武之地都不仅仅限于司法领域，他们在更广泛的社会事务管理方面发挥着重大的作用，比如，美国作为一个国家的创立，便得力于杰弗逊、汉密尔顿等一批律师的卓越贡献，美国联邦最高法院首席大法官伦奎斯特曾将这些律师们称之为“律师－政治家”（lawyer-statesman）,而在作为民意代表和立法者的国会议员中，律师更占据着不可思议的高比例。但是，在中国大陆，"律师以及其他法律职业者在政治生活中仍然只是一个微不足道的角色”。我相信，这种局面将很快得到改观。
三、公益律师的职业模式：亦公亦商，以商养公，名利双收。
首先，我们认为，公益律师不是免费律师。公益律师的收入应该达到商业律师的平均收入水平。由于公益律师的广泛的社会影响，其案源质量应该比一般商业案件高。使得公益律师能够更好地创造性地工作。
在美国，公益律师获得报酬的方式主要有以下三种：
1、风险报酬机制：如果公益诉讼胜诉，律师的报酬是赔偿数额的一定百分比。此机制为很多本来无法支付诉讼费的人提供了私人律师。
2、费用转移法规，即1976年民权律师费补偿法案：该法案规定，国家为金钱补偿较少、被告通常是政府机关的民权诉讼提供合理的律师费。这些法规使一系列过去不被考虑的案件有机会接受审理。
3、告发人诉讼：这是联邦民事欺诈索赔法案中的一项条款，该条款允许个人代表美国政府起诉任何收到或使用政府资金并从中获利的个人或实体（包括州和地方政府）的欺诈行为。在所谓的“吹哨人”（即告发人）进行投诉、告发案件书面存档受理之后，司法部需要在60天内对告发的信息进行调查，确定是否参与该案件的诉讼，司法部也可以要求延期。如果司法部决定参与诉讼，则将承担起案件起诉的主要责任，并且“吹哨人”可以获得赔偿的15%至25%；如果司法部决定不参与案件，“吹哨人”可以自行调查并提起诉讼，如果成功，将能获得赔偿的25%％至30%％以及补偿预先支付的律师费和其他合理费用。告发人诉讼是政府法律救济私人化现象的一个例子，它允许个人担当“私人检察官”以打击腐败行为。告发人诉讼赔偿金额在美国累计达80亿美元，“吹哨人”从中获得的金额达到了10亿美元。
但是，在中国，公益律师还是一个新生事物。公益律师的标本佟丽华律师是通过卖房子来维持自己的公益律师事业。在深表敬佩的同时，我要表示不能苟同。如果公益律师没有自我生存造血能力，那很快就会消亡。我相信没有几个律师愿意炸锅卖铁、抛妻别子去做公益律师。作出这一判断的基本前提是公益律师也是人，有基本的生活需求，要养家糊口，有追求物质生活的权利。我一向主张公益律师可以收费，而且应该高收费。因为，一，你提供的是高质量、高层次的法律服务；二，相对于公益律师的法律服务给社会公共利益带来的巨大福利改善而言，其律师费是微不足道的。我觉得公益律师的商业运作模式除了传统的公益诉讼，还可以接受企业、公民利益共同体甚至政府等的委托，就一些重大课题开展调研、配之以公益诉讼，出具民间立法建议案等等，从中获取律师费。由于有丰富的实践经验和案例实证素材支撑，其立法建议将能对症下药，避免目前普遍存在的立法部门“闭门造车”导致的法律操作性差的弊端。
当然，由于公益律师代理的案件产生的广泛的社会影响和公众关注，公益律师必然是名律师、大律师。这样，公益律师就是一种名利双收的职业选择。
我不认为名利双收不好，相反，只有这样，才能吸引更多的优秀律师来从事公益律师职业，中国的公益律师事业也才能红红火火地开展起来，中国的法治化进程就可以日新月异、一日千里！
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