北京市人大代表高扬同志：
关于您的来函及海淀区人大代表吴观乐同志的信件收悉，首先十分感谢人大代表对人防工作的关注和支持。下面就北京市土地管理局、北京市人民防空办公室《关于加强居住小区内人防工程使用管理的补充通知》的一些规定和人防工程产权问题回复如下：
一、《关于加强居住小区内人防工程使用管理的补充通知》（京房地物字[1998]第550号）文中第二条第二款的规定问题
海淀区人大代表吴观乐同志在给北京市人大常务委员会的《关于撤销北京市〈关于加强居住小区内人防工程使用管理的补充通知〉的建议》中所引用的第二条第二款规定：“人防工程系国有资产”文字上有出入，原文是：“人防国有资产是国防资产的组成部分”。详见“附件1”。这段文字表述引用于国家人民防空办公室、国家国有资产管理局印发的《人民防空国有资产管理规定》（[1998]国人防办字第21号）文，详见“附件2”。该规定第二条规定：“人防国有资产是国防资产组成部分，是指人防主管部门及所属单位占有、使用及管理的，在法律上确认为国家所有，能以货币计量的各种经济资源的总和。即指人防部门占有、使用的国有资产和管理的人防工程、指挥、通信、警报设施等两大部分资产。”“补充通知”中的第二条第二款第一句的文字只是明确了“人防国有资产是国防资产的组成部分”，并没有直接界定居住小区内人防工程系国有资产，我们认为不存在“超越立法权限”问题。
该补充通知是继北京市房屋土地管理局、北京市人民防空办公室《关于加强居住小区内人防工程使用管理的通知》（京房地物字[1997]第331号）下发后作的补充性规定。详见“附件3”。“两个通知”规定，主要是为了解决人防工程开发利用中与物业管理企业的关系，保障人防工程内用水、用电、人员出入以及如何缴纳物业管理费用等问题。“第331号”文第二条强调了“对不便小区治安管理的项目，噪音大或有污染等破坏小区环境质量的项目应不予安排。对居民意见较大的但已投入使用的项目，人防办应督促使用单位进行整改，并逐步清理”等规定。第四条规定了物业管理企业使用人防工程给与优先安排的规定，并降低人防工程使用费，同时规定“物业管理企业利用人防工程所取得的收益，应拿出50%以上用于小区的管理。”以上这些规定照顾到了业主的利益，体现了以人为本，还利于民的精神。“两个通知”下发执行后，对居住小区内人防工程开发利用解决了一些实质性的问题，目前仍然发挥着作用，是与物业企业管理之间工作的依据；“通知”中的规定并不违背国家法律、法规的规定，建议继续给予保留。
二、关于人防工程产权问题
（一）国家关于对人防工程的性质、产权归属的相关规定
关于人防工程产权问题，虽然《中国人民共和国人民防空法》没有作出明确的界定，但在国家一系列的规范性文件中，对人防工程的性质，及其产权归属均有所表述：
1、国务院、中央军委发布的《人民防空工程维护管理规定》(国发[1983]198号)规定中的第一条规定：“人民防空工程（以下简称人防工程）是战时掩蔽人员、物资，进行防空袭斗争的战备设施。”详见“附件4”。
2、国家人防办、财政部《关于平时使用人防工程的若干规定》（人防委字[1983]2号）第一条规定：“人防工程（含结合民用建筑修建的防空地下室，下同），是国家的重要战备设施。”详见“附件5”。
3、国家人防委、财政部《关于平时使用人防工程收费的暂行规定》（人防委字[1985]9号）第二条规定：“人防工程及其设备设施是国家的财产，平时使用时应本着有偿使用的原则，由人防部门收取使用费。”详见“附件6”。
4、中共中央、国务院、中央军委《关于加强人民防空工作的决定》（中发[2001]9号）第25条规定：“人民防空工程建设项目（包括配套设施及附属工程）属于国防工程和社会公益性建设项目，按照国家相关规定享受优惠政策。”详见“附件7”。
5、国家国防动员委员会、国家发展计划委员会、建设部颁发的《人民防空工程建设管理规定》（[2003]国人防办字第18号）中第四条规定：“人民防空工程建设属于国防工程建设和社会公益事业建设。”第五十九条规定：“由单位、个人投资建设或者连同地面建筑整体购置的防空地下室，平时由投资者或使用者按照有关规定进行维护、管理和使用，战时由人民防空主管部门统一安排使用（注：这里只规定了投资者平时具有使用权和维护管理的责任，并没有规定产权归属）。详见“附件8”。
6、国家人民防空办公室、国家国有资产管理局引发的《人民防空国有资产管理规定》（[1998]国人防办字第21号）第十二条规定：“人防国有资产按实物形态划分（一）各类已建人防工程、在建人防工程（包括口部管理房和伪装房）；结合城市新建小区和危房改造修建，交由人防主管部门负责管理的防空地下室及其内部设备。”详见“附件9”。
（二）如何理解《人民防空法》中“人民防空工程平时由投资者使用用管理，收益归投资者所有”的规定
《人民防空法》第五条第二款其中规定：“人民防空工程平时由投资者使用管理，收益归投资者所有。“对此规定应如何理解：
1、《中华人民共和国人民防空法》释义第40页对此规定作了如下解释：“人民防空工程平时由投资者使用管理，收益归投资者所有”，是指在平时人民防空工程建成后，由投资者使用、维护、管理和开发利用，开发利用的收益归投资者所有。战时，根据本条规定由人民防空主管部门统一调配使用。需要说明的事，在城市居住小区由房地产开发单位修建的战时可用于防空的地下室，平时可由投资者使用管理，也可由人民防空主管部门管理使用。详见“附件10”。
2、由国家人防办领导主编的《人民防空行政执法概览》一书中，对如何理解“人民防空工程平时由投资者使用管理，收益归投资者”作了专题解释，内容是：“这是指人民防空工程建成后，由投资者使用、维护、管理和开发利用，开发利用的收益归投资者所用。战时，根据本条规定由人民防空主管部门统一调配使用”。这里有三个问题需要说明。一是“平时由投资者使用、维护、管理，”并不是说产权就归其所有。法律明文规定时使用管理，而不是所有。这也是人民防空工程的特殊性所决定的。二是投资者是指修建人民防空工程的单位和个人。但是，投资者并非一成不变，有时也可随地面建筑产权的变化而变化。三是在修建城市居住小区时房地产开发商修建的战时可用于防空的地下室的问题。对此，不能简单理解为该地下室就理所当然的归其所有或使用管理。一方面，开发商将房屋卖出后，随着房屋产权的转移，实际上它就不再是投资主体，投资者也就随之变成了购买房屋的人。因为修建地下室的投资已摊入出卖的房价之中而随房屋卖出。另一方面，各房主是分散的、零散的主体，从个体讲均无法对人民防空工程进行使用管理。同时，修建地下人民防空工程，国家不仅减让土地出让金，减免了有关税费，还给予了种种优惠条件，因而，实际上，国家也是有间接投入的。综合这些因素，加上防空地下室的特殊性，因此我们认为，开发商一旦卖出其开发的房屋，也就不再是修建防空地下室的投资主体的主体地位。城市居民小区的防空地下室产权应归国家，使用管理权应归人民防空主管部门。” 详见“附件11”。
根据上述国家一系列的规定和权威机关对相关问题的解释，我们认为人民防空工程是国家的重要战备设施，具有社会公益性，对城市居住小区的人防工程产权也是明确的。同时，我们也认为，随着社会主义市场经济深入发展，在人防工程投资主体多元化的情况下，特别是国家宪法的修改和国家物权法即将出台，人民防空工程和其他相关财产的归属应当通过国家法律来确定。我们一方面积极做好调研工作，一方面积极地建议国家人防办公室适时组织修改《中华人民共和国人民防空法》，将这一重大问题通过立法予以明确。
由于现行的《人民防空法》对人防工程产权归属没有明确，对某些条款的规定产生疑义，不仅北京存在，其它各地也同样存在。1997年1月1日《人民防空法》执行以来，一开始开发商认为他们是直接投资者，人防工程产权归属应归开发商们所有，因此，工程建成后，不经批准就出租投入使用，隐患大量存在，给管理带来许多问题。经过对政策和届时，已经认同北京市的做法，即京政办发[1992]33号文件中所规定的：“凡建设费用列入商品房综合开发成本，按规划统一开发建设的防空地下室，均列入北京市公共人防工程，作为国家的人防战备设施。开发建设单位不得随地面建筑出售，一律由所在区、县政府实行统一管理和开发利用。”这一规定是符合国家一些规定精神的，也符合当时的历史状况。当时居住小区的人防工程建设，随着城市的建设和危房改造迅猛发展，数量逐年递增，但是，人防工程管理处于无责任主体状态，存在着种种隐患和问题。交由区、县政府（实际上交由人防主管部门）实施统一管理和开发利用后混乱状况改变许多。京政办发[1992]33号文件执行十余年来，对居住区内的人防工程的管理起到了十分重要的作用。但是，随着人防工程数量的发展和人防主管部门自身的职能以及管理力量来看，这种管理模式也不是没有一点问题。目前，市人防办正在按照市政府领导的指示，为了更好地实施有效管理，为寻求最佳的管理体制而进行积极地探索。
另外，城市居住小区的人防工程真正投资人是购买商品房的业主们，这是事实。城市居住小区的人防工程投资建设是社会投资建设的性质，因为它纳入了商品房综合开发成本，每个购买商品房的人都是投了资的。因此，“认为居住小区内的人防工程其产权应归属全体业主，实行共有、共管。”对这一观点简单看来，有一定的合理性。但是，按照规划同意配建的居住小区的配套设施不仅仅是人防工程，还有学校、托儿所以及占有一定比例的地面物业管理用房等，均摊入了商品房综合开发成本。按照上述的推理，这些建筑物的产权是否也应该归属业主们实行共有、共管呢？况且，人防工程是国家的重要战备设施，具有特殊的属性。总之，人防工程的产权归属问题，是个比较复杂的问题，需要依据国家宪法和相关法律由国家立法予以确定。

北京市人民防空办公室
二00四年十一月十九日